15/07/2020

Несъответствието на ЗОДОВ с правото на ЕС

Александър Корнезов

Д-р Александър Корнезов е реферандер в Съда на ЕС. Гост-лектор по право на ЕС в университети в Кеймбридж, Единбург, католическия университет Льовен и СУ „Св. Кл. Охридски“. Автор на книгите „Преюдициалното запитване до Съда на ЕС“, „Отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС“, „Общностното право в българската съдебна практика“, както и на десетки публикации в областта на правото на ЕС в България и в чужбина. Разширен вариант на настоящата статия на д-р Корнезов е публикуван в том VI на „Европейски правен преглед“. Авторът ни я предостави в съкратен вариант като продължение на темата, подета в серията от публикации на „Правен свят“ за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушаване на правото на ЕС, която предизвика силен интерес сред читателите.

1.            Въведение

Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите, е един от основополагащите принципи на  правото на ЕС. Той представлява неизменна част от конституционния фундамент на ЕС и към днешна дата е един от най-ефективните механизми, позволяващи на гражданите да ангажират отговорността на държавата за действията и бездействията й, довели до нарушаване на правото на ЕС. В България този механизъм остава сравнително непознат и рядко прилаган в практиката. Причините за това са няколко, но може би най-важната от тях е несъответствието на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) с изискванията на правото на ЕС.

Отговорността на държавата за вредите, настъпили от нарушаване на правото на ЕС, не е изрично уредена нито в Договорите, нито във вторичното право на ЕС, а е изцяло достояние на съдебната практика. В станалото нарицателно решение в делото Francovich Съдът на ЕС заключава, че „принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които носи отговорност държавата, е присъщ на системата на Договора“.[1] Като правно основание на принципа за отговорността на държавата за причинените от нея вреди вследствие на извършено нарушение на правото на ЕС се сочи чл. 4, §3 ДЕС. Съгласно тази разпоредба държавите членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията си, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. Ако не е изпълнила задълженията си, държавата членка трябва a fortiori да предприеме всички необходими мерки да преустанови неизпълнението и да поправи последиците от това неизпълнение. Това включва и задължението за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие от това неизпълнение.

2.         Условия за ангажиране на отговорността на държавата

               2.1.   Отговорност за нетранспониране на директива

В решението си в делото Francovich Съдът извежда условията, при наличието на които отговорността на държавата може да бъде ангажирана, а именно:

  • нарушената правна норма от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти; и
  • съдържанието на тези права трябва да може да бъде установено въз основа на разпоредбите на директивата; и
  • наличието на пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди.

От това решение може също така да се направи извода, че, за да бъде ангажирана отговорността на държавата, не е необходимо да бъде предварително установено с влязло в сила съдебно решение, че тя не е транспонирала в срок дадена директива.Това произтича от мотивите на решението – Съдът на ЕС не посочва подобно условие за ангажиране на отговорността на държавата, като при това подчертава, че гореизброените три условия са „достатъчни“ за тази цел.

Нещо повече, държавата носи отговорност за нарушаване на правото на ЕС, дори нарушената разпоредба да няма директен ефект. Обстоятелството, че разпоредбата на директивата, на която се позовава г-н Francovich в разглежданото дело, няма директен ефект, не е пречка за ангажиране на отговорността на държавата за причинените от нетранспонирането й вреди.

Гореизброените три условия, които са сравнително лесно доказуеми, а в някои случаи и очевидни, създават една либерална рамка за ангажиране на отговорността на държавата, която цели да защити лицата, които са претърпели вреди от бездействието й, изразяващо се в нетранспонирато в срок на дадена директива. Либералният режим, възприет от Съда, може в голяма степен да бъде обяснен с факта, че нетранспонирането на директива във вътрешното право е сама по себе си очевидна проява на неизпълнение на задълженията на държава членка. Именно очевидният характер на това нарушение е вероятната причина, която подтиква Съда на ЕС да наложи един сравнително лек режим за ангажиране на отговорността на държавата при подобни обстоятелства.

2.2.      Отговорност на държавата за действия и бездействия на законодателната власт

Възможността за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинени от законодателната дейност на националния парламент, е особено деликатна тема. Приема се, че законодателната власт произтича от народа и че последният не може да бъде държан отговорен за своите действия и бездействия. При все това обективната действителност показва, че националният законодател нерядко приема разпоредби, които нарушават правото на ЕС, или отказва да отмени разпоредби, които противоречат на това право. От тези негови действия или бездействия могат да настъпят вреди. Дължи ли държавата обезщетение в подобни случаи?

Решението на Съда в делото Francovich се отнася до случаите на нетранспониране на директива като специфичен вид неизпълнение на задължения, произтичащи от Договорите. Поставя се въпросът дали същият режим и условия за ангажиране на отговорността на държавата се прилагат и по отношение на другите видове неизпълнение. Съдът на ЕС дава отговор на този въпрос в решението си в съединени дела Brasserie du pêcheur и Factortame.[2]От това решение става ясно, че принципът за отговорност на държавите членки е универсален. В тази връзка Съдът уточнява, че този принцип е валиден във „всеки случай, когато държава членка наруши правото на [ЕС], независимо от това кой е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението“.

Съдът на ЕС прави също така няколко важни уточнения по отношение на условията, при кумулативното наличие на които отговорността на държавата членка може да бъде ангажирана. Съгласно горецитираното решение тези условия са три:

  • нарушената норма от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти;
  • нарушението да е достатъчно съществено; и
  • наличието на пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди.

Решението на Съда съдържа също така набор от указания как на практика следва да се разбира и прилага условието за „достатъчно съществен“ характер на нарушението. Решаващият критерий в това отношение е дали държавите членки разполагат с право на преценка при изпълнение на задълженията им, произтичащи от правото на ЕС. Едно широко право на преценка предполага възможност за политически или икономически избор на поведение и представлява следователно проява на държавен суверенитет. Следователно, ако законодателят е разполагал с широко право на преценка, когато е предприел действията, довели до нарушаване на правото на ЕС, отговорност от държавата за вреди не може да се търси по силата на правото на ЕС. Обратно, ако законодателят не е разполагал със свобода на преценка, или ако тази свобода е била ограничена, нарушението на правото на ЕС следва да бъде квалифицирано като достатъчно съществено.

Съдът указва и някои допълнителни критерии, които могат да бъдат взети предвид при преценката на „достатъчно съществения“ характер на нарушението, а именно:

  • яснотата и прецизността на нарушената разпоредба от правото на ЕС;
  • умисълът или непредпазливостта при неизпълнение на задължението;
  • извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото;
  • обстоятелството, че поведението на институция на ЕС може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на правото на Съюза.

Освен това, ако държавата продължава да не изпълнява задълженията си и след влизането в сила на решение на Съда на ЕС, с което се установява неизпълнението, нарушението се счита за съществено. Има се предвид решение, постановено както в рамките на преюдициалното производство по реда на чл. 267 ДФЕС, така и по реда на чл. 258-259 ДФЕС. Нарушението следва да бъде квалифицирано като съществено и в случаите, в които има постоянна съдебна практика, от която е видно, че дадено действие или бездействие съставлява нарушение на правото на ЕС.[3] В тези случаи действа необорима презумпция за съществен характер на нарушението. Разбира се, ако национален съд изпитва трудности да определи дали дадено нарушение на законодателната власт трябва да бъде квалифицирано като „достатъчно съществено“, той може да отправи преюдициално запитване по този въпрос до Съда на ЕС.

2.3.      Отговорност на държавата за действия и бездействия на съдебната власт

Темата за нарушаването на правото на ЕС от националните съдилища е особено деликатна. В правовата държава съдът по дефиниция тълкува и прилага правото, а не го нарушава. Правовата държава обаче също така изисква всеки държавен орган, в това число и съдебен, да спазва задълженията си и да носи отговорност, ако ги наруши.

Отговорността на държавата за неправомерните действия и бездействия на съдилищата е отдавна призната в международното право. Достатъчно е да се припомни, че държавата носи отговорност за нарушаване на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС), и че Съдът в Страсбург може да я осъди да изплати обезщетение на потърпевшия жалбоподател. Съгласно чл. 35(1) ЕКЗПЧОС, Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) може да бъде сезиран едва след изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита, което означава, че твърдяното нарушение на Конвенцията често произтича от национален съдебен акт.

На този фон, позицията на Съда на ЕС изглежда напълно логична и обективно оправдана. В решението си в делото Köbler той ясно подчертава, че държавите членки носят отговорност за вредите, настъпили в следствие на окончателен съдебен акт, постановен в противоречие с правото на ЕС.[4] В тази връзка Съдът на ЕС категорично отхвърля аргументите, свързани с независимостта на съдебната власт и със стабилитета на съдебното решение, противоречащо на правото на ЕС. Що се отнася до условията, при наличието на които може да бъде ангажирана отговорността на държавата в подобна хипотеза, Съдът постановява, че се прилагат горепосочените три условия. При все това, като подчертава особеностите на правораздавателната дейност и важността на принципа на правната сигурност, Съдът на ЕС прави следното уточнение по отношение на условието за достатъчно съществен характер на неизпълнението:

„[Д]ържавата е отговорна за нарушаването на общностното право само в изключителния случай, когато съдията е нарушил по явен начин приложимото право“ (подчертаването мое – АК).

За да се прецени дали националният съд явно е нарушил правото на ЕС, трябва да се изследват всички релевантни обстоятелства по делото, като например критериите, посочени по-горе във връзка с отговорността на законодателния орган. Съдът добавя и един специфичен критерий, а именно неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване, което тежи на последната съдебна инстанция по силата на чл. 267, ал. 3 ДФЕС. Това на практика означава, че нарушението, извършено от национален съд, чието решение не подлежи на обжалване, състоящо се в неотправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС и в постановяване на акт, който противоречи на правото на ЕС, може да бъде квалифицирано като „явно“.

При всички положения, нарушението на правото на ЕС, извършено от национален съд, следва да се счита за достатъчно съществено, когато постановеният съдебен акт явно противоречи на влязло в сила решение на Съда на ЕС или на неговата трайно установена практика.

Решението в Köbler е потвърдено и доразвито в по-новата практика на Съда. В Traghetti del Mediterraneo[5] и Комисия/Италия[6] Съдът на ЕС заключава, че правото на ЕС се противопоставя на прилагането на национален закон, който изключва отговорността на държавата в случаите, в които нарушението произтича от погрешно тълкуване на правото или от преценка на фактите и доказателствата по делото от страна на националния съд. Съдът подчертава, че тези дейности представляват основна част от правораздавателната дейност и неправилното им упражняване може да доведе до явно нарушение на правото на ЕС. В тази връзка се отбелязва, че невъзможността държавата да бъде подведена под отговорност за нарушаване на правото на ЕС от страна на национален съд в подобни случаи означава принципът за отговорността на държавата да бъде изпразнен от смисъл. Освен това, национална разпоредба, която ограничава отговорността на държавата само до случаите на умишлено или тежко нарушение от страна на съда, противоречи на правото на ЕС. Съдът напомня в тази връзка, че условията, които обуславят отговорността на държавата, произтичат от правото на ЕС и са изведени в съдебната практика. Тези условия не могат в никакъв случай да бъдат по-строги от изискването за явен характер на нарушението.

Освен това, ангажирането на отговорността на държавата за вреди, настъпили от окончателно съдебно решение, не противоречи на силата на пресъдено нещо (СПН) на това решение. Както е известно, СПН има своите обективни и субективни предели. Искът за вреди срещу държавата често попада извън субективните предели на СПН на окончателното съдебно решение, особено когато последното е постановено между субекти на частното право. Освен това, такъв иск не засяга обективните предели на СПН, доколкото предметът на делото (основанието и петитумът му, а именно обезщетение за вреди на основание чл. 4 §3 ДЕС и практиката на Съда на ЕС) са обикновено коренно различни от предмета на делото, по което е постановено оконачателното съдебно решение.

2.4.      Изводи

Докато първото и третото условие за ангажиране на отговорността на държавата присъстват константно в съдебната практика, второто условие е формулирано по различен начин в трите хипотези, разгледани по-горе: съгласно Brasserie du pêcheur и Factortame нарушението трябва да има „достатъчно съществен“ характер; в Köbler то трябва освен това да е „явно“; във Francovich подобно условие въобще липсва. В решението си в делото Dillenkofer Съдът на ЕС обаче подчертава, че условията за ангажиране на отговорността на държавата са идентични при всеки вид неизпълнение.[7] Съдът уточнява, че въпреки че в решението си по делото Francovich не се споменава условието за достатъчно съществен характер на нарушението, то имплицитно е присъствало, тъй като в случаите, в които държавата не предприема никакви мерки за транспониране на дадена директива в определения за това срок, тя извършва явно и тежко нарушение на Договорите. Следователно, нетранспонирането в срок на дадена директива представлява само по себе си достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС.

Този извод е напълно логичен. В Brasserie du pêcheur и Factortame Съдът подчертава, че при преценката за достатъчно съществения характер на нарушението особено значение има свободата на преценка, с която разполага съответният държавен орган при изпълнение на задълженията си, произтичащи от Договорите. В тази връзка трябва да се подчертае, че държавите членки не разполагат със свобода на преценка дали да транспонират във вътрешния си правопорядък дадена директива. Съвсем отделен е въпросът за свободата, с която те разполагат по отношение на начина, по който следва да транспонират тази директива. Тази свобода обаче се отнася до въпроса „как“ да се транспонира директивата, а не „дали“. Следователно, ако държава членка е транспонирала дадена директива, но се твърди, че го е направила неправилно, трябва да се изследва дали неправилното транспониране на директивата представлява достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС въз основа на всички релевантни критерии, посочени по-горе.[8] Поради това е необходимо да се прави разграничение между нетранспониране на дадена директива и неправилното й транспониране.

На следващо място следва да се разгледа въпросът дали условията за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинени от правораздавателната дейност на националните органи на съдебната власт, са различни от условията за ангажиране на отговорността й в останалите хипотези на неизпълнение. На пръв поглед второто условие в действителност е формулирано различно – „явно нарушение“ в случаите на съдебно неизпълнение (Köbler) и „достатъчно съществено неизпълнение“ в останалите случаи (Brasserie du pêcheur и Factortame). Този въпрос е широко дискутиран в литературата.[9] По мое мнение условието е едно и също, но приложено в различен контекст. Този извод намира подкрепа в мотивите на Съда в решението му в Köbler. Там той изрично подчертава, че условията за ангажиране на отговорността на държавата за вредите, причинение от т. нар. съдебно неизпълнение, са същите като в останалите хипотези. Съдът също така изброява примерно критериите, които следва да се вземат предвид при определянето на „явния“ характер на неизпълнението. Повечето от тези критерии са на практика идентични с тези, споменати в Brasserie du pêcheur и Factortame. Разликите, които могат да се открият в указаните в тези две решения критерии, са следните:

  •      В Brasserie du pêcheur и Factortame Съдът обръща специално внимание на свободата на преценка, с която разполага законодателя, за да се прецени дали нарушението на правото на ЕС е достатъчно съществено. Този критерий липсва в Köbler. Това обаче изглежда напълно логично, тъй като подобен критерий трудно се вписва в същността на правораздавателната дейност въобще.
  •      В Köbler Съдът посочва като релевантен критерий нарушаването на задължението за отправяне на преюдициално запитване (чл. 267, ал. 3 ДФЕС). Логично този критерий не е споменат в Brasserie du pêcheur и Factortame, тъй като той е специфичен за правораздавателната, а не за законодателната дейност.

Тези разлики са строго свързани със спецификата на конкретния вид нарушение, за които се отнасят, и следователно нямат принципно отношение към съществото на въпроса. Те всъщност потвърждават извода, че в крайна сметка става дума за едно и също условие.

Важно е да се подчертае, че държавата не може да предвижда допълнителни или по-строги условия за ангажиране на отговорността си от горепосочените три условия. Оттук може да се направи изводът, че разпоредбите от националното право, които предвиждат по-строг режим, са несъвместими с правото на ЕС по отношение на извършените от държавата нарушения на това право. Обратно, няма пречка националното право да предвиди по-либерален режим за ангажиране на отговорността на държавата.

Друг важен въпрос, който се поставя в практиката, е дали нарушението на правото на ЕС трябва да бъде извършено виновно, за да може да бъде ангажирана отговорността на държавата. От решението на Съда в Brasserie du pêcheur става ясно, че отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС е обективна.[10] При все това, субективният елемент в поведението на държавата не е напълно ирелевантен. Той е един от елементите, които следва да се вземат под внимание при преценката на достатъчно съществения характер на нарушението. Съществуването на виновно поведение може следователно само по себе си да обуслови достатъчно съществения характер на нарушението. Отсъствието на вина обаче не води автоматично до отсъствие на достатъчно съществен характер на нарушението. Последното е достатъчно съществено и при наличието на други, обективни елементи, като например липсата на свобода на преценка; високата степен на яснота и прецизност на нарушената правна норма; неизвинимият характер на евентуалната грешка при прилагане на правото; неизпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно чл. 267, ал. 3 ДФЕС. Следователно, наличието на вина в поведението на държавата придава достатъчно съществен характер на нарушението. Обратно, липсата на вина не прави сама по себе си нарушението несъществено.

3.         Ред за ангажиране на отговорността на държавата и размер на обезщетението

За разлика от ЕСПЧ, Съдът на ЕС не е компетентен да осъди неизправната държава да плати обезщетение на увреденото лице. Компетентен в това отношение е националният съд.

Правото на ЕС не съдържа разпоредби относно реда за ангажиране на отговорността на държавата. При това положение, и съгласно принципа на процесуалната автономия, всяка държава членка трябва да уреди във вътрешния си правен ред процесуалните правила, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на ЕС. Това се отнася както до определянето на компетентния национален съд, така и до определянето на ответника, т.е. кой орган трябва да представлява държавата. Това е въпрос на националното право, не на правото на ЕС.

При все това, приложимото национално процесуално право трябва да е в съответствие с принципите на равностойност и ефективност.[11] Съдът вече се е произнасял по съответствието с тези принципи на предвидените в националното право давностни срокове, както по отношение на тяхната продължителност, така и по отношение на определяне на началния момент, спирането и прекъсването й. Така например,  предвиждането на 1-годишен давностен срок за предявяване на иск срещу държавата не противоречи на принципа на ефективността. Освен това, правото на ЕС не изисква давностният срок да се прекъсва или спира поради обстоятелството, че Европейската комисия е образувала производство срещу държавата по реда на член 258 ДФЕС. Това се обяснява с факта, че отговорността на държавата членка може да бъде ангажирана и без да е било образувано такова производство.[12] Моментът, в който започва да тече давностният срок, не се определя от правото на ЕС. Последното позволява, но не изисква, този срок да започва да тече от момента на пълното и правилно транспониране на дадена директива.[13] Правото на ЕС не се противопоставя на национална разпоредба, според която давностният срок за предявяване на иск за отговорност на държавата за неправилно транспониране на дадена директива може да започне да тече от датата, на която са се проявили първите вредоносни последици и са предвидими неговите последващи вредоносни последици, дори ако тази дата предшества правилното транспониране на същата директива.

В правото на ЕС липсват разпоредби и относно размера на дължимото обезщетение. Следователно, прилагат се принципите на процесуалната автономия, равностойността и ефективността. По-специално, за да определи подлежащата на обезщетяване вреда, националният съд може да провери дали увреденото лице е проявило дължимата грижа, за да избегне вредите или да ограничи техния размер, и по-конкретно дали е използвало своевременно правните средства за защита, с които е разполагало.[14] Обезщетението, което държавата дължи, трябва обаче да бъде равностойно на претърпяната вреда, така че да осигури ефективна защита на нарушеното право. По-специално, то трябва да покрива както претърпените загуби, така и пропуснатите ползи. Правото на ЕС не допуска национална разпоредба или практика, според която дължимото обезщетение включва единствено претърпените загуби. Освен това, отговорността на държавата не може автоматично да бъде ограничена само до вредите, претърпени след евентуалното постановяване на решение на Съда, с което се установява наличието на неизпълнение.[15]

4.         Несъответствието на ЗОДОВ и ЗЗД с правото на ЕС

В България принципът, редът и условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди са уредени в Конституцията, Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и някои специални закони.[16]Анализът на релевантните разпоредби от тези актове показва, че предвиденият в тях режим е значително по-ограничителен от този, утвърден в практиката на Съда на ЕС.

На първо място, съгласно чл. 7 от Конституцията, „държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица“. Тази конституционна разпоредба изрично визира „незаконните“ актове или действия на държавните органи. Конституционният съд досега не се е произнасял по точния обхват на чл. 7 и по-специално дали той изключва отговорността на държавата за вреди, причинени от законодателни или съдебни актове. В практиката си ВАС тълкува чл. 7 от Конституцията в светлината на чл. 1 ЗОДОВ, ограничавайки приложното поле на конституционната разпоредба до вредите, настъпили „при или по повод изпълнение на административна дейност“.[17] В подобен смисъл е и практиката на ВКС, според която „ЗОДОВ регламентира условията и реда, по който се осъществява прогласения в чл. 7 от Конституцията принцип“.[18] Според ВКС разпоредбата на чл. 7 от Конституцията не предоставя пряк път за защита, а прогласява основен принцип, осъществяването на който трябва да се уреди със закон, какъвто е ЗОДОВ.[19] Независимо от това какъв смисъл се влага в тази конституционна разпоредба, направените по-горе изводи, а именно че държавата носи отговорност за вредите, причинени от законодателни или съдебни актове, които противоречат на правото на ЕС, остават валидни, тъй като правото на ЕС се ползва с предимство пред националното право, в това число и националната Конституция.

На второ място, приложно поле на ЗОДОВ е особено тясно. От една страна, ЗОДОВ не позволява да бъде ангажирана отговорността на държавата за вредите, причинени при упражняване на законодателна дейност. Съгласно чл. 1, ал. 1 „държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност“. Тази разпоредба очевидно изключва отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие от приемането или бездействието на Народното събрание да приеме законодателен акт. От юриспруденцията на Съда на ЕС обаче ясно следва, че държавата носи отговорност за актовете, действията и бездействията на законодателната власт, които нарушават правото на ЕС. Следователно, чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ не е съобразен с правото на ЕС.

От друга страна, чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ съдържа изчерпателен списък на действията на органите на съдебната власт (дознание, следствие, прокуратура, и съд), които могат да доведат до ангажиране на отговорността на държавата. Според ВКС „правозащитните органи отговарят само за действията, посочени в чл. 2 ЗОДОВ“.[20] Този списък ограничава по очевиден начин приложното поле на отговорността на държавата за действията и бездействията на органите на съдебната власт. По-специално, чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ не позволява подвеждането под отговорност на държавата за вредите, настъпили вследствие от неправилни съдебни решения, извън някои специфични хипотези в областта на наказателната и административнонаказателната отговорност. Следователно, като цяло ЗОДОВ не позволява да бъде ангажирана отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие на съдебен акт, несъвместим с правото на ЕС, извън ограничените хипотези, изброени в чл. 2, ал. 1, т. 1-7. Тук е мястото да напомня, че в Traghetti del Mediterraneo Съдът на ЕС подчертава, че тълкуване на правото или преценката на фактите и доказателствата по делото от националния съд представляват основна част от правораздаването и неправилното им упражняване може да доведе до явно нарушение на правото на ЕС. Да се изключи възможността държавата да бъде подведена под отговорност за нарушаване на правото на ЕС в подобни случаи означава принципът за отговорността на държавата да бъде изпразнен от смисъл. Оттук следва, че чл. 2, ал. 1 ЗОДОВ не е съобразен с правото на ЕС.

В българската съдебна практика се посочва, че отговорност на държавата може да се търси не само по реда на ЗОДОВ, но и по общия ред на ЗЗД, що се отнася хипотезите, които не влизат в приложното поле на ЗОДОВ.[21] Съгласно чл. 45 ЗЗД обаче подлежат на поправяне вредите, които са причинени виновно, макар и вината да се предполага до доказване на противното[22]. Обратно, според изискванията на правото на ЕС отговорността, която носи държавата за нарушаване на задълженията си, произтичащи от Договорите, е обективна. Следователно, предвиденият в чл. 45 ЗЗД режим на деликтна отговорност не е подходящ за реализиране на отговорността на държавата за вредите, произтекли от неспазване на правото на ЕС.

Въпреки това, на основание предимството на правото на ЕС пред националното право, което му противоречи, българският съд е длъжен да допусне иск за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие от действие или бездействие на законодателната или съдебната власт, за които се твърди, че противоречат на правото на ЕС. Правното основание на такъв иск е чл. 4 §3 ДЕС и практиката на Съда на ЕС. Българската съдебна практика вече познава случай, в който правилно, на основание на правото на ЕС, е допуснат иск за обезщетение на вреди от правораздавателна дейност, непопадаща в приложното поле на ЗОДОВ.[23] По същество, условията за ангажиране на отговорността на държавата не могат да бъдат по-строги от гореспоменатите три условия, изведени в практиката на Съда на ЕС.

5.         Заключение

Условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, предвидени в ЗОДОВ и ЗЗД, не отговарят на изискванията на правото на ЕС. Българският законодател трябва да отстрани посочените несъответствия като разшири приложното поле на ЗОДОВ, поне що се отнася до вредите, настъпили вследствие на нарушаване на правото на ЕС. Всяко забавяне може да доведе до образуване от Европейската комисия на производство срещу България за неизпълнение на задължения по реда на чл. 258-260 ДФЕС.[24] Междувременно, българските съдилища са длъжни да осигурят точно прилагане на правото на ЕС. Те трябва да тълкуват и прилагат Конституцията, ЗОДОВ, ЗЗД и специалните закони в светлината на правото на ЕС като допускат искове за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени от законодателна и правораздавателна дейност, противоречаща на правото на ЕС и като ги уважават, ако горепосочените три условия са налице.


[1] Решение от 19 ноември 1991 г., съединени дела C-6/90 и C-9/90.

[2] Решение от 5 март 1996 г., съединени дела С-46/93 и С-48/93.

[3] В този случай трябва да се изследва съдебната практика, за да се установи към кой момент неизпълнението може да се счита за съществено. За пример, вж. решения от 12 декември 2006 г., Test Claimants, C-446/04, т. 215 и 216 и от 25 ноември 2010 г., Fuß, C-429/09, т. 54 – 58.

[4] Решение от 30 септември 2003 г., C-224/01.

[5] Решение от 13 юни 2006 г., С-173/03.

[6] Решение от 24 ноември 2011 г., С-379/10.

[7] Решение от 8 октомври 1996 г., Dillenkofer, съединени дела C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 и C-190/94.

[8] За пример, вж. решение от 25 януари 2007 г., Robins, C-278/05.

[9] Вж. напр. Craig and de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 4th ed., (Oxford University Press, 2008), стр. 337.

[10] Този извод е потвърден и в по-новата практика на Съда, вж. решение от 25 ноември 2010 г., Fuß, C-429/09, т. 64 – 70.

[11] Вж. напр. т. 42 и 43 от решението на Съда по делото Francovich.

[12] Решение от 24 март 2009 г., Danske Slagterier, C-445/06.

[13] Вж. напр. решение от 10 юли 1997 г., Palmisani, C-261/95, т. 39, 40.

[14] Вж. напр. решение от 19 май 1992 г., Mulder и др./Съвет и Комисия, C-104/89 и C-37/90, т. 33.

[15] Brasserie du pêcheur и Factortame, т. 96.

[16] Вж. напр. чл. 17, ал. 6 ДОПК, чл. 19 от Закона за Националната агенция за приходите, чл. 101 от Закона за държавния служител, чл. 261 от Закона за отбраната и въоръжените сили, чл. 235 и сл. от Закона за министреството на вътрешните работи, и др.

[17] Вж. напр. решение № 12189 от 19.10.2009 г. по адм. д. № 1233/2009 г., ІІІ отд. на ВАС и решение № 14832 от 07.12.2009 г. по адм. д. № 3368/2009 г., ІІІ отд. на ВАС.

[18] Решение № 1402/08 от 06.03.2009 г. по гр. д. № 4081/2007 г., г. г., ІІ г. о. на ВКС.

[19] Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС.

[20] Вж. Решение № 1402/08 от 06.03.2009 г. по гр. д. № 4081/2007 г., г. г., ІІ г. о. ВКС.

[21] В този смисъл вж. тълкувателно решение № 3 от 22.04.2005 г. по т. гр. д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС, т. 1, както и решения № 1307 от 21.10.2003 г. по гр. д. № 2136/2002 г., V г. о. на ВКС и № 4749 от 09.04.2009 г. по адм. д. № 7947/2008 г., ІІІ отд. на ВАС.

[22] За разлика от деликтната отговорност по ЗЗД, отговорността на държавата по ЗОДОВ е обективна – вж. чл. 4 ЗОДОВ.

[23] Решение от 3 януари 2014 г. по гр. дело № 1782/2013 г. на СГС, I гр. отд., 16 състав.

[24] За това производство, вж. А. Корнезов, Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС, Сиела, 2012, стр. 107-366.

 

Вашият коментар