ср. ное. 13th, 2019

Последици от отмяната на образците на заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК

1. Отмяна на текстове, утвърждаващи образци на заповед за изпълнение по чл. 410.

Върховният административен съд окончателно потвърди отмяната на две разпоредби от Наредба № 6/20.02.2008г. Отменените текстове съдържат компетентността на съда да издаде заповед за изпълнение при уважаване на заявление за издаване на заповед по чл. 410 ГПК, а също така и препращане към образците в Регламент ЕО) №1896/2006 за създаване на процедура за Европейска заповед за плащане, когато става въпрос за такъв акт. Отменени са и предвидените за целта образци, които се съдържаха в приложения към наредбата.

2. Мотиви за отмяната.

Окончателното решение № 14136/22.10.2019 г. на 5-членния състав на ВАС препраща към мотивите на обжалваното Решение № 3988 от 19 март 2019 г., постановено по адм. д. № 2519/2017 г. по описа на Върховен административен съд, с аргумент за пълнота и изчерпателност на последните.

В текста на посоченото решение на 3-членния състав четем: „От направения анализ на правната уредба по приемане на подзаконов нормативен акт е видно, че чл. 4 и 9 от Наредба № 6 са приети при съществено нарушаване на чл. 26 и чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 от Закона за нормативните актове. Нарушени са принципите на откритост и обоснованост, проектът не е публикуван на интернет на страницата на министерството, не е предоставена възможност за обсъждането му и представяне на предложения и становища по него. В докладната записка, приложена към проекта на наредбата до министъра на правосъдието, не са посочени финансови и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, липсват мотиви за очакваните резултати от прилагането, няма анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Върховният административен съд е постоянен в практиката си, че неспазването на чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове е съществено нарушение на административнопроизводствените правила по приемане на подзаконов нормативен акт.” Тоест, отмяната на оспорените подзаконови разпоредби се основава на процедурни пропуски при приемането им. Несъмнено останалите текстове на оспорената Наредба са приети при същите процедурни пропуски, като част от една консолидирана цялост. Причината останалата част от Наредбата да бъде оставена в сила, е липсата на съответно оспорване от жалбоподателите и следователно липса на компетентност за ВАС да се произнесе относно законосъобразността ѝ.

3. Последиците.

Съгласно чл. 195 от Административно-процесуалния кодекс, последиците от отмяната на подзаконов нормативен акт настъпват от деня на влизането в сила на съдебното решение. Резултатът е отмяна за в бъдеще време на разпоредбите на чл. 4 и чл. 9 от оспорената наредба, а също и самите образци на заповед за изпълнение на парично задължение и за предаване на движими вещи по чл. 410 ГПК. Вследствие на отмяната им възниква законова празнота – сезираните със заявление за издаване на заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК  съдилища не разполагат със законова възможност да издадат търсения от заявителя акт. На мястото на отменените разпоредби е необходимо да бъдат приети нови, за които този път да бъде спазена изискуемата от АПК и Закона за нормативните актове процедура по публично обсъждане.

Към момента на публикуването на настоящата статия, на уебсайта на Министерство на правосъдието съществува проект на наредба за допълнение на Наредба № 6 от дата 01.11.2019 г., който съдържа дословно повторение на отменените текстове. След изтичане на изискуемите законови срокове и влизането в сила на предложените разпоредби правното положение ще бъде стабилизирано.

Трябва да се има предвид, че казаното по-горе няма отношение към заповедите за изпълнение по чл. 417 ГПК. Поради липса на изрично оспорване относимите към специалния ред за заявяване издаването на заповед за незабавно изпълнение образци все още са в сила.

Тъй като обаче оспорването на подзаконови административни актове не е обвързано със срок, с цел постигане на правна сигурност и стабилност на нормативния акт е препоръчително Министерство на правосъдието да изработи и приеме по процедурно съобразен начин цялостна и комплексна уредба на материята на заповедното производство в изпълнение на законовата нормотворческа делегация на чл. 425 ГПК.

4. Отговаря ли държавата за вреди от принудително изпълнение, предприето въз основа на заповеди за изпълнение, издадени по отменени образци?

Разпоредбата на чл. 195 АПК цели създаване на гаранции за правната сигурност, но не съдържа уредба на въпросите за обезщетението за вреди, възникнали спрямо физически и юридически лица при или по повод действието на незаконния акт. Тази законова празнота има за резултат постановяването на Тълкувателно решение на ВАС, ОССК, I и II колегия,  № 2 от 27.06.2016 г. В него съдиите от I и II колегия на ВАС достигат до решение, че „Вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението / действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен , не подлежат на обезщетяване по реда на чл.1, ал.1 ЗОДОВ.”

При обосновката на правния си извод съдиите откриват в нормата на чл. 195 от АПК разграничение между правните последици на отмяната, когато се касае до нормативен административен акт, от една страна, и когато става въпрос за индивидуални и общи административни актове, от друга страна. Според мотивите на Тълкувателното решение изричната разпоредба, придаваща действие ex nunc на отмяната, има за логична последица следния извод: „за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение, този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. По аргумент от чл.1, ал.1 ЗОДОВ валидният и законосъобразен подзаконов нормативен акт не може да причини вреди на гражданите и юридическите лица.

Допълнителен аргумент за неприложимостта на производството съдът открива в разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК и предвиденият на това място специален способ за уреждане на правните последици от отменените или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове (чл. 195, ал. 2 АПК гласи: „Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение.”).

Разгледаното тълкувателно решение посочва, че чл. 8, ал. 3 от ЗОДОВ изключва от приложното поле на закона случаите на дължимо обезщетение за действия на държавата, когато за обезщетяване на възникналите вреди съществува специално алтернативно производство, предвидено в закон или указ – Законодателното уреждане в разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК на отделно производство пред административния орган по въпроса за правните последици от отменен или обявен за нищожен ПНА изключва възможността за разглеждане на претенциите в исково производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Съгласно чл. 8, ал. 3 ЗОДОВ, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага.”

Въпреки задължителната сила на тълкуванието, дадено от ВАС, не може да бъде пренебрегнат факта, че 32 от 75 съдии, участвали при произнасянето на върховната инстанция по административни спорове, са подписали текста с особено мнение. Това е причина за направените постъпки във връзка с приемането на изменения на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ – на 29.05.2019 г. на първо четене са приети два законопроекта за изменението на закона. Единият от тях, включващ изменение във връзка с отговорността на държавата за вреди от незаконни нормативни административни актове, е внесен от народния представител Хамид Хамид с мотив за преодоляване на задължителната тълкувателна практика на ВАС, обективирана в разгледаното решение. Вносителят на законопроекта посочва аргументи за несъответствие на тълкуването с практиката на СЕС и твърди, че установилото се тълкувание реално прегражда защитата на гражданите и юридическите лица от вреди.

За съжаление, към настоящия момент измененията в ЗОДОВ все още са в процес на осъществяване. Добре е при обсъждането и прецизирането на законовата уредба да се държи сметка за разликите в степента на порочност на административните актове. Правната теория разграничава нищожни и унищожаеми административни актове. При оспорването им спрямо първите се търси обявяване на нищожност, а спрямо вторите – отмяната им. Намирам, че терминологичната разлика е индикатор за разлика и в правните последици на успешното съдебно оспорване на съответните актове. Нищожните актове не пораждат правни последици от самото си издаване, тъй като са равнозначни на липса на воля. Унищожаемите административни актове страдат от определени недостатъци, които имат влияние върху действието им, но не до такава степен, че да ги лишат от такова. Ето защо считам за добре да се уреди различно действие на обявената нищожност на административен акт и отмяната на такъв.

В първия случай административният акт трябва да се възприеме за незаконен от самото начало на съществуването си и, следователно, издалият го орган трябва да носи отговорност за породените от това вредни последици.

Във втория случай би била приложима установената практика за проактивно действие на отмяната и ограничаване на отговорността на приемащата институция спрямо настъпили при действието на отменения акт негативни последици в правната сфера на други субекти.

5. Законосъобразна ли е заповедта, която не е издадена по образец?

При изследване на темата за задължителността на употребата на образците, утвърдени от Министерство на правосъдието, и ефекта на формалното несъответствие на съдебните актове, постановявани в заповедното производство, с образците, утвърдени в коментираната наредба, не открих релевантна съдебна практика. За сметка на това, Върховният касационен съд е имал възможност да се произнесе редица пъти относно необходимостта заявителят да използва и строго да се придържа към изискванията за попълване на образците за заявлението си. Трайната практика на висшата съдебна инстанция утвърждава принципа на формализма на заповедното производство и придава съществено значение на текстовото оформление на заявленията. Стига се дотам, че за продължителен период от време се отрича възможността за съда да дава указания на заявителя за поправка на нередовност на заявлението, основано на буквалния прочит на закона. След законодателни изменения в текста на чл. 411, общият принцип на гражданското процесуално право за служебна проверка на редовността на процесуалните действия (чл. 101 ГПК) вече намира приложение и в заповедното производство.

Чл. 425 от ГПК въвежда задължението на министъра на правосъдието да утвърди образци за книжата, които се използват в заповедното производство. Принципите на законност и справедливост предпоставят относимостта на това задължение както към употребата на образеца от заявителя, така и от съда при постановяване на неговите актове в заповедното производство. Следователно заповед за изпълнение, издадена във форма, различна от нормативно установения образец, не може да породи правно действие.

Въпреки че чл. 412 от ГПК съдържа изброяване на необходимите от съдържателна гледна точка компоненти на заповедта за изпълнение, това не е достатъчно за да обоснове правния и ефект. Причината за това е именно текстът на чл. 425, който постановява употребата на образци за всички действия в рамките на заповедното производство. Ако се направи аналогия с правния режим на заявлението за издаване на заповед за изпълнение, може да се открие, че въпреки изброяването на необходимите му реквизити в чл. 410, ал. 2 ГПК, същото не може да бъде попълнено в свободен текст и употребата на образеца, утвърден от министъра на правосъдието съгласно изискванията на чл. 425 ГПК, е абсолютно условие за пораждане на правните последици от заявлението.

Аргумент в полза на изразената теза е и постановката на Решение на Конституционния съд № 12/2.10. 2012 г. по конституционно дело № 4/2012 г.,  в което се казва: Очертано най- общо, заповедното производство е факултативно, едностепенно и строго формално производство ( к. мой, б. а.)” и се прави изрична препратка към Наредба № 6 от 20.02.2008 г. на министъра на правосъдието, издадена на основание чл. 425 ГПК.

6. Защита на длъжника.

След като заповедта за изпълнение, издадена при отсъствието на нормативно установен образец, не може да произведе своето действие, какви са правните последици спрямо започналите към момента на отмяната производства и как може да се защити длъжника по тях?

В рамките на заповедното производство би се стигнало до необходимост от защита при изключително редки хипотези. Правният способ за защита на длъжника е възражението по чл. 414, което не се подкрепя с каквито и да е доказателства. Не е нужно да се посочва липсата на законов образец за издаване на съдебния акт като основание за възражение, за да се спре изпълнителното действие на заповедта за изпълнение.

За производства, започнали преди 29.10.2019 г. , по които има вече издадена заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК, но не е изтекъл 14-дневният срок за възражение, отново средството за защита остава непроменено спрямо предишното положение. Длъжникът може да възрази срещу заповедта и да осуети предприемането на принудително изпълнение въз основа на нея.

За заповеди по чл. 410 ГПК, които са издадени след 29.10.2019 г. и преди легитимното приемане на нови образци, липсва предявено възражение срещу тях по чл. 414 ГПК, но принудителното изпълнение все още не е проведено, длъжникът има възможност да се позове на отмяната на чл. 4 от наредбата и приложение 2 и 3 към нея, като новонастъпил факт след приключване на съдебното дирене в производството, в което е постановено изпълнителното основание (чл. 439, ал. 2 ГПК). Особеното в случая е, че , длъжникът релевира доводи за незаконосъобразност на изпълнението като процедура, докато заглавието на чл. 439 ГПК насочва към оспорване на самото вземане, което подлежи на изпълнение. Все пак, текстът съдържа тази възможност за длъжника да оспорва по исков път изпълнението (а не вземането) и тя не бива да му се отрича, за да не се прегражда неоснователно пътя му на защита.

Средството за това е да бъде инициирано исково производство на основание  чл. 439 ГПК и като обезпечителна мярка в това производство да се иска спиране на изпълнението по незаконосъобразната заповед за изпълнение. При успешното провеждане на иска за оспорване на изпълнението длъжникът може да иска прекратяване на изпълнителното производство на основание чл. 433, ал. 1, т. 7 ГПК – при представяне на решение, с което е уважен искът по чл. 439 ГПК.

7. Какво трябва да се предприеме?

Заповедите за изпълнение, издадени от районните съдилища на основание чл. 410 ГПК в периода от 29.10.2019 г. (влизане в сила на окончателното отменително решение на Върховния административен съд за образците) до законосъобразното приемане на нова уредба по отношение на същата материя от Министерския съвет, са лишени от правно основание. Те не могат да бъдат предпоставка за законосъобазно провеждане на принудително изпълнение. До приемането на нови образци, което следва да се осъществи при спазване на принципите на откритост и прозрачност от страна на приемащата институция, районните съдилища не разполагат със законова компетентност да издават заповеди за изпълнение. Ето защо е крайно необходимо да се предприемат постъпки в посока на законодателно уреждане на образците в заповедното производство, и то възможно най-бързо.

Не бива да се забравя, че процедурните нарушения при приемането на Наредба № 6/20.02.2008г. за утвърждаване на образци на заповед за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство са относими към целия текст на наредбата, а не само до отменените с решението на ВАС разпоредби. В бъдеще останалите текстове също могат да бъдат предмет на оспорване, а това създава правна несигурност и необходимост да се приеме изцяло нова наредба, дори текстът и дословно да повтаря настоящия, но при спазване на изискванията на ЗНА и АПК.

 

 

Източник: lex.bg

***

Проект на Наредба за допълнение на Наредба № 6 от 2008 г. за утвърждаване на образците на заповед за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство

НАРЕДБА № 6 ОТ 2008 Г. ЗА УТВЪРЖДАВАНЕ НА ОБРАЗЦИ

 

НИД_на_Наредба_№_6_637082244720053024

 

***

Доклад до министъра на правосъдието относно наредба №6

 

Доклад_до_министър_наредба_№6-без_подписи_637082244720053024

 

***

Вашият коментар